REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 614 del 2018, proposto da

M.C.S., rappresentato e difeso dall'avvocato Enrico Angelone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio A. Placidi Srl in Roma, via Barnaba Tortolini 30;

contro

U.T.G. - Prefettura di Napoli, rappresentata e difesa dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania (Sezione Quinta) n. 5395/2017, resa tra le parti, concernente:

- l'ottemperanza alla Sentenza del TAR Campania, Napoli, Sez. V, n. 3712/2016, passata in giudicato;

- e la domanda di annullamento e/o la declaratoria di nullità del Decreto 2.05.2017 dell'UTG della Provincia di Napoli, che ha attribuito alla ricorrente la qualifica di G.P.G. con le limitazioni contenute nelle "Annotazioni" in calce all'atto;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di U.T.G. - Prefettura di Napoli;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 17 maggio 2018 il Cons. Giorgio Calderoni e uditi per le parti gli avvocati Enrico Angelone e l'Avvocato dello Stato Lorenzo D'Ascia;
Svolgimento del processo - Motivi della decisione

1. Nel presente ricorso in appello si espone in fatto quanto segue:

- l'appellante M.C.S. è legale rappresentante dell'Istituto di Vigilanza Privata "Turris", con sede in Torre del Greco (Napoli) alla via Circumvallazione n. 138 e con decreto 31.01.2012 le è stata rilasciata l'autorizzazione prefettizia ad espletare l'attività di Guardia Particolare Giurata;

- in data 7.12.2013, l'UTG della Provincia di Napoli ha revocato il suddetto decreto di autorizzazione allo svolgimento delle funzioni di G.P.G, nell'assunto che il Regolamento

sul funzionamento degli Istituti di Vigilanza Privata, di cui al D.M. 01 dicembre 2010, non consentirebbe ad uno stesso soggetto di svolgere entrambe le attività di cui sopra;

- con sentenza n. 3712/2016, passata in giudicato per omessa impugnazione, il TAR Campania, Sez. V, Napoli, ha accolto il ricorso, ritenendo che il provvedimento impugnato, laddove ha disposto la revoca dell'autorizzazione alla nomina di GPG, in luogo di prescrizioni limitative dirette a vietare l'esercizio congiunto delle attività "de quibus" non si muove nel descritto quadro regolativo, da intendere come preclusivo del solo esercizio contemporaneo delle due attività;

- con Provv. 2 maggio 2017, prot. n. (...), l'UTG della Provincia di Napoli ha attribuito alla Sig.ra S. la qualifica di GPG, specificando alla voce "Annotazioni", che "al possessore del presente decreto è fatto divieto di esercitare concretamente le funzioni di Guardia Particolare Giurata, in presenza della titolarità della licenza ex art. 134 TULPS 773/1931".

- al che, la sig. a S. ha proposto ricorso per ottemperanza al Tribunale Amministrativo

Regionale della Campania, Napoli, che lo ha, tuttavia, respinto con la sentenza in epigrafe n. 5395/2017.

2. Tale ultima sentenza riporta, in primo luogo e integralmente, le considerazioni svolte nella precedente sentenza n. 3712/2016 e cioé:

Va premesso che in adesione a quanto statuito dal TAR del Lazio - sede di Roma

con sentenza n. 2703 del 2013, in sede di delibazione sul Regolamento dell'1/12/2010 intervenuto in materia, quest'ultimo deve essere interpretato nel senso che non vieti al titolare di licenza di rivestire la qualifica di guardia giurata, ma tenda ad impedire che il titolare di una licenza ex art. 134 del R.D. n. 773 del 1931 possa svolgere, contemporaneamente, compiti di guardia particolare giurata. Questa Sezione (sent. 2573/2013), condividendo l'assunto di fondo, ha soggiunto che così interpretata, la disposizione in questione non pare incida negativamente sul diritto di libertà di iniziativa economica privata e, d'altra parte, sarebbe illogico che il titolare dell'istituto dirigesse ed amministrasse se stesso nello svolgimento di compiti di guardia giurata, posto che l'All. A 2.3 stabilisce che il titolare dell'istituto cura la direzione e l'amministrazione delle guardie particolari giurate nell'esecuzione dei singoli Servizi e garantisce l'osservanza delle disposizioni di Legge e Regolamento nonché delle disposizioni particolari provenienti dal Questore, oltre ad essere personalmente responsabile della Centrale Operativa. Ne discende, secondo la condivisibile prospettazione di parte ricorrente, che nel caso di specie viene in rilievo una forma di "incompatibilità funzionale" tra le due figure, nella misura in cui vieta non già l'astratto cumulo delle qualifiche, ma il concreto e contemporaneo esercizio delle due attività. Ne discende che il provvedimento impugnato, laddove ha disposto la revoca dell'autorizzazione alla nomina di G.P.G. in luogo di prescrizioni limitative atte a vietare l'esercizio congiunto delle attività de quibus, non si muove nel descritto quadro regolativo da intendere come preclusivo del solo esercizio contemporaneo delle due attività.Del resto, anche sotto il profilo formale, tali rilievi già espressi in sede di contraddittorio procedimentale, non sono stati esaminati dall'amministrazione che si è limitata a ribadire l'indicazione già fornita in sede di comunicazione di avvio del procedimento>.

La sentenza n. 5395/2017 formula, poi, le seguenti e ulteriori considerazioni:

- contrariamente a quanto lamentato, il decreto 2 maggio 2017, contestato per elusione del giudicato, non ha lo stesso contenuto di quello (emesso in data 2 dicembre 2013) già annullato da questa Sezione, atteso che mentre il precedente atto revocava all'interessata la qualifica di guardia particolare giurata, ex art. 138 del TULPS, al contrario, quest'ultimo gliela riconosce espressamente>;

- inoltre, quanto indicato nelle "Annotazioni" (a pagina 7) - ove si precisa che "Al possessore del presente decreto è fatto divieto di esercitare concretamente le funzioni di g.p.g. in permanenza della titolarità della licenza ex art. 134 TULPS" - è esattamente in linea con le statuizioni contenute nel giudicato, ove si è distinta la titolarità della licenza rispetto al concreto esercizio della stessa, nei termini testuali sopra riportati per esteso.

3. Appellando tale sentenza n. 5395/2017, la Sig.a S. deduce che:

- "l'Amministrazione, con l'apparenza dell'esecuzione, ha in realtà adottato un atto produttivo dei medesimi effetti di quello annullato";- il contenuto della sentenza di accoglimento evidenzierebbe "che, a differenza di quanto affermato dal Giudice dell'ottemperanza, la distinzione tra titolarità ed esercizio della licenza di G.P.G., non è ragione dell'impossibilità dell'utilizzo della stessa ad iniziativa dell'intestatario che sia, altresì, titolare dell'autorizzazione dell' IVP, ma unicamente di limitazioni nella possibilità di svolgimento delle attività di GPG, al fine di rendere le attività tra loro compatibili";

- a differenza di quanto ancora asserito dal Giudice di I grado, "il provvedimento diretto a dare esecuzione al giudicato, lungi dall'introdurre un divieto assoluto, si sarebbe dovuto limitare a prevedere" a mezzo di apposite prescrizioni "le modalità di esercizio del titolo".

4. La Prefettura di Napoli si è costituita in giudizio con atto meramente formale.

5. Ciò premesso, il Collegio osserva come dalla soprariportata motivazione della sentenza Tar Napoli n. 3712/2016, della cui esecuzione si controverte in questa sede di appello, emerga un dictum giurisdizionale, assistito dalla forza del giudicato, assolutamente inequivoco nel senso di ammettere sì "l'astratto cumulo delle qualifiche", cioé la compresenza in capo al titolare della licenza di Istituto di vigilanza privata, anche della qualifica di Guardia particolare giurata; ma di ritenere parimenti incompatibile il simultaneo svolgimento, da parte sua e sintantoché risulti intestatario della suddetta licenza, anche delle funzioni di GPG.

Viene, così, configurato quello che la stessa sentenza n. 3712/2016 qualifica come "divieto" di "contemporaneo esercizio delle due attività": e di tale divieto si indica anche la ratio, rispondente al generale principio di evitare la coesistenza, in capo al medesimo soggetto, della funzione di controllore e di controllato ("sarebbe illogico che il titolare dell'istituto dirigesse ed amministrasse se stesso nello svolgimento di compiti di guardia giurata").

5.1. Coerentemente, la sentenza n. 3712/2016, annulla il decreto prefettizio che ha revocato l'autorizzazione alla nomina dell'attuale appellante a GPG in precedenza rilasciata, in quanto si tratta di misura eccedente la finalità perseguita dall'ordinamento di settore (il "descritto quadro regolativo"), il quale impone unicamente che l'Autorità preposta "ponga prescrizioni limitative atte a vietare l'esercizio congiunto delle attività de quibus".

5.2. Tutta l'attuale azione di ottemperanza, tanto in primo quanto in secondo grado, si incentra unicamente su quell'aggettivo "limitative" che la sentenza ottemperanda ha inserito - ultroneamente - nella locuzione "prescrizioni ... atte a vietare l'esercizio congiunto delle attività de quibus": infatti, l'appellante lo forza oltre misura e oltre natura, sino a farlo divenire un sostantivo (limitazioni) e sino a stravolgere lo stesso comando giurisdizionale, che nella propria prospettazione contemplerebbe un "possibile esercizio congiunto delle attività de quibus" (per usare le parole della sentenza ottemperanda), secondo le forme e i modi individuati nelle prescrizioni dettate dall'Autorità.

Si passerebbe, così, da un divieto a un esercizio, pur se con limiti e prescrizioni, delle funzioni di GPG.

5.3. Ma una simile operazione si colloca - lessicalmente, concettualmente e giuridicamente - al di fuori dell'alveo del giudicato, che più volte e in maniera puntuale proclama che l'ordinamento di settore impedisce "che il titolare di una licenza ex art. 134 del R.D. n. 773 del 1931 possa svolgere, contemporaneamente, compiti di guardia particolare giurata" e vieta "il concreto e contemporaneo esercizio delle due attività".

Si tratta, dunque, di un divieto assoluto e non relativo, senza che possa essere ammessa una qualche "compatibilità" tra le due forme di attività, secondo le particolari "modalità di esercizio" che spetterebbe all'Autorità indicare: il virgolettato si riferisce questa volta alle espressioni contenute nell'atto di appello, al fine di supportare la tesi "aperturista" ivi sostenuta.

5.4. Si tratta, tuttavia e per quanto esposto ai punti precedenti del presente capo 5, di una opzione ermeneutica che si pone in netto contrasto con la corretta esegesi del dictum giurisdizionale contenuto nella sentenza n. 3712/2016, della cui esecuzione si controverte: dictum, soggiunge il Collegio, che afferma, peraltro, espressamente di ritenere condivisibile la stessa prospettazione, allora formulata in quel giudizio dalla parte qui appellante, circa l'incompatibilità funzionale tra le due figure di GPG e titolare dell'Istituto.

5.5. In tal modo, la stessa sentenza n. 3712/2016 non si risolve in un mero flatus vocis, ma attribuisce alla parte vittoriosa (odierna appellante) un determinato bene della vita, consistente nell'ottenimento della qualifica di GPG ex art. 138 TULPS, fermo restando che l'esercizio delle relative mansioni viene precluso - conformemente alle disposizioni dell'ordinamento - dalla concomitante sussistenza di una causa di incompatibilità (contemporanea titolarità , in capo alla stessa parte, della licenza ex art. 134 stesso TULPS): di modo che il possesso di siffatta qualifica di GPG non rappresenta un mero titolo formale, ma connota una precisa situazione giuridica in attesa di espansione che può riacquistare la propria pienezza operativa allorché venga rimossa l'anzidetta causa di incompatibilità.

Non si tratta, si ripete, di un riconoscimento meramente formale se solo si pensa all'eventualità che per una qualsiasi ragione di natura imprenditoriale l'attuale appellante cessi di essere intestataria della licenza ex art. 134: ebbene, da quello stesso momento e ipso facto, ella può esercitare, previa stipula di contratto di lavoro anche con il medesimo Istituto di vigilanza "Turris", tutte le mansioni a tale qualifica correlate.

Il che integra una situazione giuridica affatto differente rispetto a quella di essere radicalmente priva di tale qualifica, per effetto della revoca annullata proprio dalla sentenza n. 3712/2016.

5.6. Sotto questo profilo, il provvedimento prefettizio 2.05.2017 - il quale, in esecuzione della medesima sentenza, ha attribuito alla Sig.ra S. la qualifica di GPG, specificando alla voce "Annotazioni", che "al possessore del presente decreto è fatto divieto di esercitare concretamente le funzioni di Guardia Particolare Giurata, in presenza della titolarità della licenza ex art. 134 TULPS 773/1931"- risulta del tutto coerente alla corretta lettura e interpretazione della sentenza medesima.

5.7. Così come risulta correttamente motivata - e deve, pertanto, essere confermata - l'appellata sentenza n. 5395/2017, con cui il Tar Campania ha respinto il ricorso in ottemperanza della Sig.ra S..

6. Conclusivamente, anche l'appello da quest'ultima proposto deve essere respinto.

Stante la costituzione di stile dell'Amministrazione, le spese del grado possono essere interamente compensate tra le parti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge e, per l'effetto, conferma la sentenza gravata.

Spese del grado compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Conclusione

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 17 maggio 2018 con l'intervento dei magistrati:

Lanfranco Balucani, Presidente

Massimiliano Noccelli, Consigliere

Pierfrancesco Ungari, Consigliere

Giovanni Pescatore, Consigliere

Giorgio Calderoni, Consigliere, Estensore