Pubblicato il 27/10/2022
                                                                                                                                                                                                                                                 N. 09244/2022REG.PROV.COLL.

                                                                                                                                                                                                                                                  N. 04852/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4852 del 2022, proposto da:
Cosmopol Security S.p.A. in proprio e quale mandataria del RTI con Securline S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, e Securline S.r.l. in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentate e difese dagli avv.ti Venerando Monello, Gianluigi Pellegrino e Paolo Carbone, con domicilio digitale come da PEC dei Registri di Giustizia;

contro

Università degli studi Roma “La Sapienza”, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'Avvocatura Generale dello Stato, presso cui è domiciliata ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

Rangers S.r.l., in proprio e quale mandataria del RTI con Battistolli Servizi Integrati S.r.l., Coopservice S. Coop. p.a. e I.R.T.E.T. S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avv.ti Domenico Greco, Riccardo Paparella e Pierpaolo Salvatore Pugliano, con domicilio digitale come da PEC dei Registri di Giustizia;
per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza) n. 4843/2022. 

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Università degli studi di Roma “La Sapienza” e di Rangers S.r.l. nella spiegata qualità;

Visti tutti gli atti della causa;

Visti gli artt. 74 e 120, comma 10, cod. proc. amm.;

Relatore il Cons. Laura Marzano;

Uditi, nell'udienza pubblica del giorno 27 settembre 2022, gli avv.ti Gianluigi Pellegrino, Riccardo Paparella e Pierpaolo Pugliano;

Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue. 

FATTO e DIRITTO

1. Cosmopol Security S.p.A. in proprio e quale mandataria di RTI con mandante Securline S.r.l., ha impugnato la sentenza impugna la sentenza del TAR Lazio, Sez. III Ter, n. 4843 del 2022 che ha definito il giudizio n. 632/2022, concernente l’esito della gara indetta dall’Università di Roma “La Sapienza” per l’affidamento del servizio di vigilanza armata, custodia e guardiania presso la Città Universitaria e le sedi esterne, per la durata di 5 anni, respingendo il ricorso principale proposto dall’attuale appellante e accogliendo il ricorso incidentale proposto dalla controinteressata Rangers S.r.l., in proprio e quale mandataria del costituendo RTI con Coopservice S. Coop. p. A., Battistolli Servizi Integrati S.r.l. e I.R.T.E.T. S.r.l..

L’appellante, con riferimento alla gara di che trattasi, quale seconda graduata ha impugnato il provvedimento n. 4625 prot. n. 0109527 del 23 dicembre 2021, con cui l’appaltante Università ha disposto l’aggiudicazione al costituendo RTI Rangers S.r.l., deducendo dinanzi al TAR, in sintesi, che tale raggruppamento illegittimamente fosse risultato aggiudicatario denunciando alcuni vizi invalidanti la sua ammissione e la sua permanenza in gara.

Il TAR ha escluso la sussistenza di tutti i vizi denunciati con il ricorso principale mentre ha accolto uno dei motivi del ricorso incidentale con cui si deduceva l’illegittimità dell’ammissione alla gara del RTI Cosmopol per omessa dichiarazione, da parte dell’ausiliaria Cosmopol S.p.a., di numerosi provvedimenti di esclusione da diverse gare di appalto, incidenti sull’affidabilità dell’impresa.

L’appellante in via preliminare impugna la sentenza per profili di rito.

Rammenta che il RUP, preso atto dei contenuti del ricorso principale integrato da motivi aggiunti e del ricorso incidentale, con note del 21 marzo 2022 ha disposto un supplemento istruttorio:

- sia nei confronti dell’aggiudicataria Rangers, con particolare riguardo alle vicende riguardanti Coopservice, poste in luce con il ricorso principale che avrebbero dovuto condurre, a dire della ricorrente principale, all’esclusione del RTI Rangers;

- sia nei confronti della Cosmopol Security, con particolare riguardo alle vicende poste in luce con il ricorso incidentale che avrebbero dovuto condurre, a dire della ricorrente incidentale, all’esclusione del RTI Cosmopol.

L’appellante riferisce di aver rappresentato, all’udienza fissata per la trattazione del merito in primo grado, la necessità e l’opportunità di attendere tali esiti, sollecitando a tale fine la stazione appaltante e di aver evidenziato che, altrimenti, la decisione del primo giudice non sarebbe potuta essere che di improcedibilità, in quanto l’attivazione di istruttoria sulla sussistenza in capo ad entrambe le concorrenti dei requisiti per l’ammissione alla gara, privava di definitività l’aggiudicazione impugnata, rendendo quindi improcedibile il giudizio.

Ciò posto, ha in ogni caso impugnato la sentenza nel merito, sia nel capo che ha disposto l’accoglimento del ricorso incidentale, sia nel capo che ha respinto tutti i motivi del ricorso principale.

L’Università si è costituita nel presente grado di giudizio dapprima solo formalmente e, a seguire, depositando memoria difensiva in vista della camera di consiglio, con cui ha chiesto il rigetto dell’istanza cautelare e dell’intero appello.

Anche la parte controinteressata si è costituita depositando memoria difensiva con cui ha chiesto la reiezione dell’istanza cautelare e dell’appello.

Con memoria del 17 giugno 2022 l’appellante ha chiesto misure cautelari monocratiche essendo stato adottato il provvedimento che comunicava l’intento di procedere all’affidamento in via d’urgenza dell’appalto a decorrere dalle ore 00.00 del 21 giugno 2022 ed evidenziando che, con nota in pari data, era stata dichiarata efficace l’aggiudicazione definitiva all’esito dei controlli.

Con decreto n. 2810 del 17 giugno 2022 è stata accordata la misura cautelare onde differire l’eventuale consegna del servizio alla data della decisione collegiale sull’istanza cautelare.

Con ordinanza n. 3141 del 6 luglio 2022 è stata respinta l’istanza cautelare.

In vista della trattazione del merito l’appellante e la controinteressata hanno depositato memorie conclusive e repliche.

Con istanza depositata il 23 settembre 2022 la controinteressata appellata ha chiesto l’oscuramento delle generalità delle parti e delle persone fisiche menzionate negli atti processuali e nei documenti prodotti.

All’udienza pubblica del 27 settembre 2022, ascoltati i difensori presenti, la causa è stata trattenuta in decisione.

2. In via preliminare deve evidenziarsi che la sentenza di primo grado è stata pronunciata quando era ancora in corso l’istruttoria supplementare disposta dal RUP nei confronti di entrambi i raggruppamenti contendenti, onde verificare se sussistessero, nei confronti degli stessi, i presupposti per disporne l’esclusione, denunciati rispettivamente in corso di causa, con il ricorso principale e con il ricorso incidentale.

Di tanto da atto la stessa sentenza laddove, in più punti, ricorda che molti dei profili denunciati erano «allo stato oggetto di valutazione del RUP» tanto da fare salve «le ulteriori determinazioni che la stazione appaltante riterrà di adottare nei confronti tanto di detta società che del RTI aggiudicatario, all’esito dell’approfondimento istruttorio da questa avviato nelle more del presente giudizio».

La controinteressata, nei suoi scritti difensivi, rappresentando che, con nota dell’Università del 13 giugno 2022, è stata disposta l’aggiudicazione definitiva in suo favore, ha inizialmente dedotto l’inammissibilità dell’appello evidenziando che il provvedimento che ha dichiarato efficace l’aggiudicazione non sarebbe un atto meramente confermativo ma una conferma in senso proprio, adottata all’esito di rinnovata istruttoria e, come tale da impugnare autonomamente.

A seguire, nella memoria conclusiva, ha eccepito comunque l’improcedibilità dell’appello, essendo stati l’ammissione alla gara l’aggiudicazione (esaminati nella sentenza impugnata), definitivamente sostituiti dal suindicato provvedimento definitivo e dalle presupposte nuove determinazioni del RUP, atti questi poi in effetti impugnati dinanzi al TAR Lazio con autonomo ricorso iscritto al n. 8386/2022 RG.

A conferma di quanto precede sono stati depositati:

- due verbali di seduta riservata del 13 giugno 2022 nei quali il RUP ha riesaminato la posizione del RTI Rangers, in merito a tutti i profili segnalati da Cosmopol, concludendo per l’insussistenza di cause di esclusione di cui all’art. 80, comma 5 del Codice dei contratti;

- un verbale di seduta riservata del 17 giugno 2022 nel quale il RUP ha riesaminato la posizione del RTI Cosmopol, in merito a tutti gli accadimenti segnalati da Rangers, concludendo per l’insussistenza di cause di esclusione di cui all’art. 80, comma 5 del Codice dei contratti.

Osserva il Collegio che i suddetti provvedimenti, in uno con la aggiudicazione definitiva disposta all’esito delle verifiche di cui ai citati verbali del RUP in data 13 giugno 2022, hanno integralmente sostituito le precedenti determinazioni impugnate in primo grado, determinando l’improcedibilità del ricorso principale e del ricorso incidentale, proposti in primo grado: conclusione, questa, confermata dal fatto che Cosmopol, come già detto, ha impugnato con autonomo ricorso dinanzi al TAR i nuovi provvedimenti favorevoli al RTI Rangers.

Anche la censura formulata con i motivi aggiunti riguardante la presunta violazione dell’art. 83, comma 9, D.Lgs. n. 50/2016, relativo al soccorso istruttorio, che il TAR ha respinto e sulla quale l’appellante ha insistito ancora nel corso della discussione orale, è divenuta improcedibile.

Invero tale censura riguarda una fase, quella relativa alla verifica dei requisiti di Rangers, che è stata successivamente ripetuta dal RUP con nuova istruttoria esitata in un nuovo provvedimento di esito positivo per l’aggiudicataria.

3. Non è stato inciso dalle nuove determinazioni dell’amministrazione il capo della sentenza che ha respinto il secondo motivo del ricorso introduttivo, con il quale la ricorrente principale censurava gli esiti del procedimento di verifica della congruità dell’offerta del RTI aggiudicatario.

Tale capo della sentenza è stato impugnato dall’appellante con il motivo F (pagg. 25-28), sostanzialmente mediante riproposizione delle censure formulate in primo grado e, sebbene la suddetta impugnativa non sia stata più coltivata nei successivi scritti difensivi, insistenti esclusivamente sulla censurata illegittima ammissione del RTI controinteressato, il motivo deve comunque essere esaminato.

L’appellante censura la congruità dell’offerta economica e le conclusioni cui è giunto il TAR, con particolare riferimento ai costi aziendali e di manodopera indicati dall’aggiudicatario, contestando singole voci di costo (costi della sicurezza e manodopera; costo relativo al Referente Unico del Servizio di Vigilanza armata e non armata e dell’attività di manutenzione, c.d. RUS; costi dei Coordinatori responsabili della vigilanza armata e non armata, c.d. CRSV e CRSG; stima delle spese generali; indennità ex art. 108 CCNL per il lavoro diurno; oneri derivanti da disposizioni di legge per le esercitazioni di tiro e l’aggiornamento professionale; indennità compensativa derivate dall’accordo integrativo provinciale).

Il motivo è nel complesso infondato.

3.1. In ordine alla censura riguardante i costi aziendali relativi alla salute ed alla sicurezza sui luoghi di lavoro e quelli relativi alla manodopera che, ad avviso dell’appellante sarebbero incongrui perché stimati in soli, rispettivamente, 150,00 e 6.141,00 euro, correttamente il TAR ha rilevato che gli stessi sono stati in realtà indicati su base mensile; pertanto, rapportati alla complessiva durata dell’appalto (5 anni), risultano rispettivamente di € 9.000,00 e di € 368.460,00. Si tratta di importi congrui rispetto alle stime degli altri concorrenti e anche più elevati di quelli dichiarati da Cosmopol, che nel quinquennio ha quantificato gli oneri della sicurezza aziendale pari a € 3.000,00 e il costo della manodopera pari a € 201.530,00.

3.2. L’appellante poi sostiene che, nei giustificativi, il RTI avversario avrebbe del tutto omesso di considerare i costi della sicurezza per la vigilanza e per la manutenzione impianti. Risulta, invece, dagli atti del giudizio che il costo della sicurezza per la vigilanza è riportato alle pagine 12 e 13 dei giustificativi del 2 agosto 2021 (All. 3) alla voce “Oneri per la sicurezza”, per un ammontare di € 505,12 annuali per singola unità di vigilanza. Tale importo è, pertanto, conteggiato nel complessivo costo della vigilanza armata nella “tabella A”, pag. 2 dei giustificativi del 2 agosto 2021 (All. 1). I costi della sicurezza relativi ai servizi di manutenzione impianti sono riportati nella voce “oneri della sicurezza aziendale (quantificati per circa il 2,5% del costo orario del lavoro)”, nell’ambito della quantificazione del costo del lavoro del personale tecnico (pag. 20 giustificazioni del 2 agosto 2021 – All. 3), pari a € 150,00 mensili che rapportati al quinquennio ammontano a € 9.000,00.

3.3. Quanto ai costi relativi alla figura del Referente Unico del Servizio (RUS) di vigilanza armata e non armata e dell’attività di manutenzione, che l’appellante ritiene sottostimata dall’aggiudicataria e non adeguatamente giustificata, deve innanzitutto essere evidenziato che il Capitolato speciale d’appalto non specifica quale debba essere l’orario lavorativo dello stesso. Inoltre, a precisazione di quanto sinteticamente osservato dal TAR e fatto oggetto di censura da parte dell’appellante, nell’offerta tecnica del RTI Rangers non è indicato che il RUS debba svolgere 8 ore giornaliere, come sostiene Cosmopol, bensì che lo stesso debba avere la funzione di coordinamento (integratore full-time), ossia una posizione inserita nell’organigramma aziendale a titolo permanente, il cui ruolo è di realizzare un coordinamento forte tra le diverse unità funzionali e che, non necessariamente debba svolgere tale ruolo a tempo pieno.

3.4. Ulteriori censure riguardano l’asserita sottostima dei costi del Coordinatore Responsabile del Servizio di Vigilanza Armata in loco (CRSV) e del Coordinatore Responsabile del Servizio di Vigilanza non Armata in loco (CRSG).

Come sinteticamente ma condivisibilmente osservato dal TAR, tali figure svolgono attività di coordinamento dei servizi di sicurezza nell’ambito delle ordinarie attività di vigilanza previste dall’oggetto dell’appalto e assegnate alla medesima risorsa; sicchè è ragionevole che le ore svolte da detti Coordinatori, rientrando nel monte ore annuale previsto per l’appalto, siano rapportate al costo medio orario delle ore espletate per i servizi previsti per l’appalto.

3.5. L’appellante lamenta che il TAR nulla abbia detto in ordine alla censurata previsione, nell’offerta della controinteressata, di lavoro straordinario per 226 ore annue per i servizi di vigilanza, e osserva che le ore di straordinario non possono essere utilizzate in modo permanente come se si trattasse di un metodo di organizzazione stabile dell’attività imprenditoriale. In proposito il Collegio rileva che si tratta di una scelta imprenditoriale che non è idonea, di per sé, a rendere incongrua l’offerta nel suo complesso, né l’appellante ha fornito prova in tal senso.

3.6. Ulteriore censura investe la sentenza nella parte in cui, limitandosi ad evidenziare che la differenza di soli 29 euro rispetto all’offerta di Cosmopol è risibile, ha respinto la censura riguardante l’omessa considerazione, nell’offerta Rangers, dell’indennità per lavoro diurno ex art. 108 CCNL e afferma che tale dato sia stato affermato dalla sentenza in modo del tutto apodittico e senza la minima dimostrazione, ricordando che, comunque, ai fini del giudizio di anomalia non sarebbero comparabili le offerte dei diversi concorrenti.

Il Collegio ritiene non superfluo, a questo punto, ricordare il noto e costante orientamento della giurisprudenza secondo cui «il procedimento di verifica dell'anomalia dell'offerta è volto ad accertare l'attendibilità e la serietà dell'offerta e l'effettiva possibilità dell'impresa di bene eseguire l'appalto alle condizioni proposte» (cfr. Cons. Stato, Sez. V, 16 aprile 2019, n. 2496; id., Sez. III, 29 marzo 2019, n. 2079; id., Sez. V, 5 marzo 2019, n. 1538). «La valutazione ha natura necessariamente globale e sintetica, non potendo risolversi in una parcellizzazione delle singole voci di costo ed in una "caccia all'errore" nella loro indicazione nel corpo dell'offerta, costituendo esercizio di apprezzamento tecnico, non sindacabile in giustizia se non per illogicità, manifesta irragionevolezza, arbitrarietà» (cfr., da ultimo, Cons. Stato, Sez. III, 13 luglio 2021, n. 5283; id. Sez. V, 22 marzo 2021, n. 2437; id. Sez. V, 26 febbraio 2021, n. 1637; id. Sez. III, 25 giugno 2020 n. 4090; id. Sez. V, 27 gennaio 2020, n. 680).

A ciò deve aggiungersi che il giudizio sull'anomalia o l'incongruità dell'offerta, essendo espressione di discrezionalità tecnica, sindacabile solo nei limiti indicati, non è consentito al giudice procedere ad alcuna autonoma verifica della congruità e delle singole voci, pena un'inammissibile invasione della sfera amministrativa (cfr. ex multis, Cons. Stato, Sez. III, 20 maggio 2020, n. 3207; id. Sez. V, 2 maggio 2019, n. 2879; id. 26 novembre 2018, n. 6689).

Ciò rammentato e chiarito è evidente che le censure dell’appellante si sostanzino in una vera e propria caccia all’errore, ditalchè sono del tutto condivisibili le formule “sintetiche” con le quali il primo giudice le ha respinte.

In ogni caso, la comparazione tra le offerte che l’appellante critica, in realtà è diretta a porre in luce l’evidente strumentalità della censura.

Il costo giustificato da Rangers, pari a € 403,55 mensili (pagg. 12, 13 e 14 delle giustificazioni del 2 agosto 2021 - All. 3), ricopre anche il costo delle indennità per i servizi diurni.

Infatti, se i giorni lavorati in turni notturni sono 81, pari al 36% dei 226 giorni lavorati annualmente, i giorni lavorati in turni diurni ammontano a 145, pari al 64% dei 226 giorni lavorati annualmente. Ne discende che:

- 81 (giorni notturni) x € 4,18 (indennità giornaliera per lavoro notturno prevista dall’art 108 del CCNL) = € 338,58;

- 145 (giorni diurni) x € 0,65 (indennità giornaliera per lavoro diurno prevista dall’art 108 del CCNL) = € 94,25.

Il totale ammonta a € 432,83 (€ 338,58 + € 94,25) che, a fronte di un totale dichiarato da Rangers, pari a € 403,55, mostra una differenza di € 29,28 mensili (€ 432,83 - € 403,55 = € 29,28), con un’incidenza oraria di 0,01 centesimi (€ 29,28/1804 giorni mediamente lavorati annualmente). Considerato che lo scostamento di 0,01 centesimi può rientrare nel plafond, pari ad €/h 0,10, previsto nelle giustificazioni per eventuali componenti non salariali non note, risulta palese che l’offerta, anche sotto tale profilo, è congrua.

3.7. Parimenti infondate sono le censure riguardanti il conteggio del costo per esercitazioni di tiro che, come correttamente rilevato dal TAR, rientra nella voce di costo “Rinnovo porto armi e licenza” art. 120 CCNL, che il RTI Rangers ha riportato nella propria offerta per ogni unità di vigilanza, nell’importo pari a quanto indicato anche nelle tabelle del Ministero del lavoro e delle politiche sociali, nonché il costo per l’aggiornamento professionale che è, invece, ricavabile nelle voci “Oneri Sicurezza” e “Formazione e aggiornamento”.

3.8. Circa l’assunto del mancato computo, nell’offerta Rangers, di altre voci (indennità compensativa per ogni giornata di effettiva presenza e del fondo di assistenza sanitaria integrativa), l’appellante critica la sentenza nella parte in cui ha ritenuto che il riconoscimento ai lavoratori impiegati nel piantonamento fisso diurno di un buono pasto di euro 4,40 in applicazione del Contratto Integrativo Provinciale, copre la voce del contratto integrativo “Costo orario CIP”, il Collegio rileva che la censura è generica, non argomentando le ragioni per le quali tale modalità compensativa debba ritenersi non praticabile, né dimostrando in che misura la suddetta modalità sia in grado, in ipotesi, di rendere inaffidabile l’intera offerta.

3.9. Infine l’appellante lamenta l’omessa pronuncia sull’ulteriore censura secondo cui il RTI Rangers avrebbe armonizzato il trattamento salariale e relativi minimi attualmente goduti dal personale in forza del CCNL Multiservizi, parametrandolo a 13 mensilità e non alle 14 mensilità previste dalla richiamata contrattazione collettiva. La censura è infondata tenuto conto che la sentenza, adoperando la formula sintetica utilizzata per respingere le altre “critiche” mosse all’espletata verifica di anomalia, nell’esaminare il precedente profilo, ha incidentalmente evidenziato la «inapplicabilità dell’accordo integrativo provinciale all’aggiudicatario in quanto aderente ad un’associazione datoriale non firmataria».

Infatti, l’operatore subentrante non ha l’obbligo di assumere il personale di custodia/guardiania con Contratto Multiservizi ma solo quello di applicare un inquadramento normativo dei CCNL più rappresentativi dello specifico settore.

Il RTI Rangers nelle giustificazioni del 2 agosto 2021, quanto all’applicazione della clausola sociale, ha dichiarato di assorbire tutto il personale convertendo gli inquadramenti al 2 livello del CCNL Multiservizi al livello D del CCNL fiduciari, con l’intento di mantenere invariati i livelli salariali del personale da assorbire: tale CCNL, a differenza del CCNL Multiservizi, non prevede la 14 mensilità. In ogni caso, secondo le tabelle del Ministero del lavoro e delle politiche sociali del costo orario del personale “Multiservizi” e del personale non armato, l’importo annuo di un 2° livello del CCNL Multiservizi si discosta di soli € 200,00 l’anno rispetto all’importo annuo del livello D del CCNL Vigilanza Privata e servizi Fiduciari.

È, pertanto, infondata, oltre che indimostrata, la tesi dell’appellante secondo cui si determinerebbe un maggiore costo di 532.504,86 euro che assorbirebbe quasi del tutto il margine di utile stimato dall’aggiudicataria.

In definitiva, il motivo F dell’appello è infondato, con conseguente conferma della sentenza impugnata nel capo che ha respinto il secondo motivo.

Conclusivamente, in riforma solo parziale della sentenza impugnata, vanno dichiarati improcedibili per sopravvenuta carenza di interesse, il ricorso incidentale e il ricorso principale nella parte diretta a censurare l’ammissione dell’aggiudicataria alla gara e l’aggiudicazione in suo favore.

4. L’istanza di oscuramento dei dati presentata dall’appellante non merita accoglimento tenuto conto che, come è possibile ricavare dalla lettura della sentenza, non sono menzionati né persone fisiche né dati sensibili ad esse riferibili.

5. Le spese del doppio grado di giudizio possono essere compensate fra tutte le parti, tenuto conto della particolarità delle questioni trattate.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, in parziale riforma della sentenza impugnata, dichiara improcedibili il ricorso incidentale e, in parte, il ricorso principale, nei sensi di cui in motivazione.

Spese del doppio grado di giudizio compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 27 settembre 2022, con l'intervento dei magistrati:

Marco Lipari, Presidente

Fabio Franconiero, Consigliere

Pietro De Berardinis, Consigliere

Laura Marzano, Consigliere, Estensore

Rosaria Maria Castorina, Consigliere

L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
Laura Marzano Marco Lipari


IL SEGRETARIO