Pubblicato il 31/03/2022

                                                                                                                                                                                                                                                                               N. 02361/2022REG.PROV.COLL.

                                                                                                                                                                                                                                                                                N. 04424/2019 REG.RIC. 

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso NRG 4424/2019, proposto dalla Aquila s.r.l., corrente in Ortona (CH), in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avv. Bruno Taverniti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto in Roma, via Sesto Rufo n. 23,

contro

la Banca d'Italia, in persona del Governatore pro tempore, rappresentata e difesa dagli avv.ti Federico De Tomasi e Giovanni Lupi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia,
per la riforma

della sentenza del TAR Lazio, sez. II, n. 1790/2019, resa tra le parti e concernente il divieto di reimmissione in circolazione di banconote, disposto dalla Banca d’Italia verso l’appellante, a causa di irregolarità nella gestione del contante accertate in esito ad apposita ispezione;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio della Banca d'Italia;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore all'udienza pubblica del 4 novembre 2021 il Cons. Silvestro Maria Russo, previa richiesta telematica delle parti per il passaggio della causa in decisione;

Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue: 

FATTO e DIRITTO

1. – L’art. 8, co. 11 del DL 25 settembre 2001 n. 350 (conv. modif. dalla l. 23 novembre 2001 n. 409) e s.m.i. dà facoltà alla Banca d’Italia, ove essa rilevi l’inosservanza delle disposizioni poste da detta norma e dalla Decisione della BCE 16 settembre 2010 n. 14 (e relative norme d’attuazione), di vietare al gestore del contante di rimettere in circolazione banconote, finché non si ponga rimedio alla contestata inosservanza.

Ora, la Aquila s.r.l., corrente in Ortona (CH) e che assume d’esser una primaria impresa operante nei settori della vigilanza privata, nonché del trasporto, trattamento e custodia valori (quale Gestore del Contante), era stata già attinta dal 30 novembre al 4 dicembre 2015, da un’ispezione della Banca d’Italia. Nel corso di questa furono riscontrate varie carenze nell’assetto organizzativo e dei relativi controlli di sicurezza e, in particolare, in quel contesto: a) l’omessa adozione di un’organizzazione idonea a presidiare adeguatamente l’attività di gestione del contante; b) l’omessa chiara definizione, nell’organigramma e nelle istruzioni operative di sala conta, delle linee di comando rilevanti per il trattamento delle banconote, tanto d’aver determinato incertezze nei ruoli e nelle responsabilità del personale addetto e nelle modalità di svolgimento dei controlli, che non erano sempre effettuati in conformità alle indicazioni contenute nelle istruzioni operative; c) la conseguente provocazione di rischi sulla sicurezza dei valori, sulla costante riferibilità delle banconote ai soggetti versanti, onde potevano esser rimesse in circolazione pure banconote logore o false. Detta Società, cui la Banca d’Italia aveva indicato di realizzare una dettagliata serie di interventi correttivi per sanare gli aspetti di vulnerabilità organizzativa e di controllo sul contante gestito per conto della clientela, con le missive del 22 marzo e del 30 maggio 2016 le fornì rassicurazioni sulla rimozione di tali anomalie e le trasmise il manuale operativo «Procedure di gestione del processo operativo del Trattamento Valori».

Senonché già il successivo 21 luglio detta Società comunicò alla Banca d’Italia, descrivendole gravi anomalie, incendi di carta e altri incidenti da parte di addetti alla vigilanza nel caveau, un ammanco pari a € 390.000 nella giacenza della NBP dell’Etruria e del Lazio (già denunciato ai Carabinieri il precedente giorno 4).

Sicché fu svolta, dal 4 al 5 agosto 2016 (insieme all’Autorità di PS), una nuova ispezione, la quale constatò pecche organizzative e sui controlli (di tutt’e tre i livelli) e di corretta tenuta delle giacenze, peggiori di quelle riscontrate nel 2015, violando le procedure di gestione. L’ispezione si concluse con un giudizio “sfavorevole”, a causa delle reiterate violazioni della disciplina ex art. 8 del DL 350/2001 e del Provvedimento Bankitalia del 22 giugno 2016, recante «Disposizioni relative al controllo dell’autenticità e idoneità delle banconote in euro e al loro ricircolo».

2. – In esito all’apposito contraddittorio procedimentale con detta Società, la Banca d’Italia emanò quindi il provvedimento sanzionatorio prot. n. 0998314 del 9 agosto 2016 nei confronti della Aquila s.r.l. In particolare, l’Istituto le vietò di reimmettere in circolazione banconote, atteso l’alto rischio di ricircolo di quelle banconote sospette di falsità o non idonee alla circolazione, oltre a stabilire le misure organizzative che la Società avrebbe dovuto assumere per eliminare i difetti organizzativi, necessarie per la revoca della misura stessa. A questo seguì, il 26 agosto 2016, dopo un’ulteriore interlocuzione con la Società e considerate non sufficienti le prime misure da essa assunte, il piano di interventi formulato dalla Banca d’Italia (provv.to n. 1044304/16), qual condizione per superare la misura interdittiva dianzi stabilita.

Avverso tal misura, il piano degli interventi e gli atti connessi, la Aquila s.r.l. insorse allora innanzi al TAR Lazio, col ricorso NRG 9833/2016, deducendo vari, articolati (anche in fatto) profili di censura, con particolar riguardo: a) all’incompetenza del Vice Direttore di Bankitalia ad adottare il provvedimento impugnato; b) all’assenza dei presupposti per adottare la misura stessa (ammissibile solo in caso di malfunzionamento delle apparecchiature per il trattamento del contante, nella specie verificatesi per sole due macchine con software non aggiornato); c) all’inutilizzabilità di risultanze emerse in esito ad un’attività ispettiva, che avrebbe dovuto concernere la verifica sulla realizzazione di misure correttive chieste dall’Autorità di vigilanza e non altro; d) all’omesso controllo nei giorni di sabato e domenica, cui pure s’erano riferite le contestazioni mosse dalla Vigilanza; e) al difetto d’istruttoria sulla vicenda della mancanza di € 390.000 nei fondi di pertinenza NBP Etruria e Lazio, correlata ad un piccolo incendio circoscritto a una limitata zona della sala conta, che portò alla distruzione del denaro; e) agli esiti dell’ispezione del 2015, ove emersero criticità più gravi di quelle riscontrate nell’ispezione del 2016; f) alla genericità delle misure correttive e d’adeguamento poste nell’atto impugnato, specificate dal Piano degli interventi ma senza assegnare termini.

Nelle more del giudizio, il 28 agosto 2016 la Società comunicò d’aver adottato le ulteriori misure richieste dalla Banca d’Italia. Pertanto, col provvedimento prot. n. 1103037/16 del 13 settembre 2016, la Banca revocò la citata misura interdittiva ritenendo le misure organizzative, così assunte dalla Società, sufficienti a rimuovere le irregolarità riscontrate nell’accertamento ispettivo.

Ad avviso della ricorrente, tal sopravvenienza non ne modificò l’interesse azionato, ché la revoca costituì il presupposto per l’adozione del provvedimento n. 0298940/17 del 7 marzo 2017, con cui la Banca d’Italia le inflisse la sanzione di € 24.000,00, oggetto sì d’impugnazione avanti alla Corte di appello di Roma, ma da questa confermata con la sentenza del 9 ottobre 2020.

3. – L’adito TAR, con sentenza n. 1790 dell’11 febbraio 2019, ha rigettato il ricorso di Aquila s.r.l., in una con la non provata domanda risarcitoria, in quanto:

A) – non sussisté l’incompetenza del Vicedirettore generale in caso d’assenza o impedimento del Direttore, ferma la norma statutaria per cui la «… firma di uno dei Vice Direttori generali fa piena prova… dell’assenza o dell’impedimento del Governatore e del Direttore…»;

B) – la base giuridica della misura impugnata, avente evidente natura cautelare, si rinvenne nell’art. 7, co. 2 della l. 7 agosto 1990 n. 241, applicabile anche al caso in esame, sia pur nei limiti della compatibilità con la specifica disciplina di settore;

C) – la giustificazione dell’urgenza nel provvedere non s’esaurì nel riscontrato malfunzionamento delle apparecchiature (peraltro accertato in sede ispettiva), essendo evidente, a quel momento, un quadro di criticità tale da giustificare l’adozione interinale di tutte le misure idonee a scongiurare ogni rischio per i delicati e rilevanti interessi pubblici implicati;

D) – tal natura cautelare escluse la necessità, ai fini della sua legittimità, che le carenze prospettate dovessero esser dimostrate in via definitiva, bastando l’esistenza di un quadro generale di carenze e anomalie idoneo a giustificare il divieto nelle more dei successivi sviluppi, tant’è che la misura fu revocata dopo pochi giorni;

E) – fu del tutto ragionevole e non sproporzionata la misura così assunta (al di là dei rilievi attorei sull’ispezione del 2015) avendo gli ispettori della Banca d’Italia constatato proprio in occasione delle verifiche svolte nell’agosto 2016 perduranti inadeguatezze delle procedure organizzative e operative, soprattutto per i controlli interni e sulle macchine contasoldi;

F) – dirimenti furono le anomalie emerse in relazione all’incendio sviluppatosi nei locali della Società il 3 luglio 2016, che causò la distruzione di € 390.000, fu segnalato alla Banca d’Italia solo il successivo giorno 21 e rivelò, in base a quanto ricostruito dalla ricorrente, «… prassi connotate da gravi irregolarità per il mancato rispetto delle disposizioni interne e della normativa di settore …», nonché la mancanza di presidi efficaci nelle emergenze, invece esigibili da un operatore professionale, che deve agire con un livello di diligenza superiore rispetto all’ordinario e non certo l’appurata assenza d’una costante riferibilità del contante al soggetto versante;

G) – non fu biasimo, ma doveroso rilievo la contestazione della Vigilanza sull’accertato accesso al caveau d’un solo operatore, comportamento, quest’ultimo, contrario alla normativa di settore e non certo giustificato da una richiesta formulata dagli ispettori della Banca d’Italia alla presenza di due funzionari della Polizia di Stato;

H) – l’irrilevanza della visione dei filmati di videosorveglianza rispetto alle tante verificate criticità comportamentali ed organizzative, nonché la piena rispondenza delle prescrizioni via via specificate dalla Vigilanza alla natura cautelare del provvedimento impugnato, non essendovi alcun’incertezza circa l’efficacia temporale di esso.

Ha appellato quindi detta Società, col ricorso in epigrafe, deducendo l’erroneità di tal sentenza per non aver colto il complesso ed il significato delle articolate doglianze di primo grado, nonché l’evidente violazione delle norme primarie e regolamentari in materia ed il travisamento dei fatti in cui incorse l’Autorità di Vigilanza. Resiste in giudizio la Banca d’Italia, concludendo per l’avvenuta estinzione dell’interesse attoreo a seguito della revoca del provvedimento inibitorio gravato innanzi in questa sede e, nel merito, per l’infondatezza dell’appello.

4. – S’è accennato nelle premesse in fatto alla sentenza della Corte di appello di Roma del 9 ottobre 2020, resa tra le parti sull’opposizione attorea ex art. 145, co. 4 del D.lgs. 1° settembre 1993 n. 385-TUB alla sanzione pecuniaria, irrogata all’odierna appellante sugli stessi fatti e sulle medesime questioni di Vigilanza ex art. 8, co. 11 del DL 350/2001.

L’Istituto appellato dubita che, dopo tal sentenza, sussista ancora un interesse attuale alla decisione sul presente appello, stante soprattutto la revoca della misura interdittiva disposta il 26 agosto 2016. Nulla dice al riguardo l’appellante, né nella memoria del 14 luglio u.s., né in quella di replica del successivo 30 agosto, né nelle note d’udienza (compresa quella del 25 ottobre u.s.). In ogni caso, non è dato sapere, né l’appellante ne dà contezza, se la citata sentenza sia passata in giudicato, o no, ma ai presenti fini di ciò se ne può prescindere. Infatti, pare al Collegio che sussista tuttora attuale l’interesse così azionato, poiché la vicenda personale dell’appellante, come s’è visto, trascende la sola misura interdittiva e coinvolge la serietà e l’affidabilità di essa, quale Gestore del Contante, nell’approntamento, implementazione e controllo delle procedure di sicurezza, tenuto conto della peculiare delicatezza della gestione affidatale.

5. – Ciò posto, l’appellante contesta al TAR, in sostanza, di non aver compreso la natura d’urgenza del provvedimento impugnato, che non va confusa con la misura cautelare interdittiva, ma pare che sia l’appellante a perdersi nell’interpretazione del Cap. V), periodi III), IV), lett. a) e b) e V) delle citate Disposizioni sulla gestione del contante.

Invero, ove in sede ispettiva emerga una situazione di elevato e non occasionale rischio di rimettere in circolazione banconote false o inidonee —e più in particolare se (a) vi sia un elevato disordine organizzativo tale da comportare un alto rischio (cioè una seria probabilità, in base ad indizi gravi, plausibili e concordanti) di ricircolo di banconote sospette di falsità o inidonee alla circolazione e/o (b) di reiterate gravi violazioni degli obblighi previsti dalle norme sulla gestione del contante—, può esser adottato un provvedimento di divieto di reimmissione in circolazione di dette banconote, se del caso mercé tal misura interdittiva.

Se poi, ai sensi del successivo per. VI), si ha un esito negativo delle prove sul funzionamento delle apparecchiature per il trattamento delle banconote in uso presso il gestore, svolte in sede ispettiva, allora si può anche procedere in via d’urgenza, che è cosa diversa dalla misura cautelare di cui al per. IV) e che può esser assunta rebus sic stantibus ed allo stato degli atti, pure nell’immediatezza, cioè, dell’attività ispettiva.

Nella specie la misura del 26 agosto 2016 prese le mosse non già, o non solo dalla mera disfunzione di due macchine per il riconoscimento delle banconote di € 500 —indotta, con ogni probabilità da un software non ancora aggiornato—, ma dal disordine organizzativo del Gestore del Contante, che apparve evidente agli ispettori. Questo aveva già subito un’ispezione nel novembre 2015 ed aveva rassicurato la Vigilanza in ordine alla pronta assunzione delle misure da quest’ultima suggerite per superare le criticità riscontrate. Di tal disordine fu sicuro indice non solo il fatto dello scaldino e dell’incendio conseguente, ma pure l’evidente (anche agli occhi d’un profano non superficiale) sciatteria complessiva nella tenuta della sala conta e, quel ch’è peggio, del ritardo con il quale la distruzione (se non lo si vuol chiamare ammanco) di una rilevante somma di denaro fu comunicata alla Vigilanza. Tanto ad onta della delicatezza dei compiti in cui s’invera la gestione del contante e che abbisogna dell’assimilazione, da parte di tutto il personale (per l’appunto “qualificato”), delle procedure operative di BI e delle buone pratiche d’attenzione nell’uso dei materiali per la conservazione delle banconote, mazzettate e impacchettate per tagli e per depositanti in appositi contenitori separati, cose, queste, che sono di comune buon senso, prim’ancora che patrimonio professionale dell’operatore.

Non smentisce l’appellante che il sabato le banconote non fossero distinte e riposte, come sarebbe dovuto essere, per taglio e separatamente per soggetto versante, restando in contenitori aperti e posti sulle postazioni di conteggio e sul pavimento all’interno della sala-conta e, ciò che avrebbe dovuto destare la massima attenzione del Gestore, senza quadrare le quantità ricevute, cioè verificando la corrispondenza fra quanto contato e quanto riportato nel plico di consegna, in un locale in cui la domenica poteva accedere anche un solo operatore.

Si può discettare se l’ispezione del 2016 abbia enfatizzato, come si legge nella memoria attorea di replica, alcuni aspetti che, presi a sé stante, sarebbero stati al più o discrasie nell’aggiornamento di taluni (però importanti) apparecchi di riconoscimento di banconote oppure comportamenti rutinari divenuti superficiali ma facilmente correggibili.

Senonché fu proprio l’insieme contestuale di tutte queste discrasie a rendere quell’organizzazione, già attinta da una prima ispezione nel 2015 (cioè, poco tempo prima e con risultati non lusinghieri), ben peggiore nel 2016. Infatti, BI fondò il suo provvedimento su entrambe le fattispecie (disordine organizzativo, reiterazione di gravi violazioni degli obblighi del Gestore) e, qui, in sede difensiva ha buon giuoco a richiamare, ed il Collegio lo condivide, la sentenza impugnata laddove ha ribadito «… la tipizzazione… di una specifica ipotesi di adozione in via di urgenza (ossia, l’esito negativo delle prove di funzionamento delle apparecchiature)… non esaurisce l’ambito di legittimazione a tal fine spettante all’Autorità di Vigilanza. In altri termini le evidenze giustificative dell’urgenza non si esauriscono nel concreto malfunzionamento delle apparecchiature…». Anzi, è fermo avviso del Collegio che l’insistenza dell’appellante, proprio nella predetta memoria, sui due apparecchi con software di riconoscimento-falsi non aggiornato, nonché sull’“urgenza” della misura, oppure ancora sul fatto che la BI non conosca le sue stesse regole su quanti addetti debbano stare in sala conta o che questa sia videosorvegliata, sia la spia precisa d’un complessivo deficit attoreo d’attenzione a svariati e non irrilevanti problemi organizzativi alquanto pericolosi, soprattutto perché minimizzati o misconosciuti. E che sul punto l’appello si mostri privo di pregio, lo s’evince, spiace rilevarlo, tra l’altro nel fatto che nella prospettazione attorea, essendovi la videosorveglianza, non vi sarebbe potuta esservi manipolazione di denaro, lapsus freudiano, questo, visto che BI a pag. 26 della sua memoria ha parlato più genericamente di usi impropri (qual è ad avviso del Collegio metter insieme banconote e cartacce in un solo ambiente, in spazi vicini e in un contenitore promiscuo).

6. – Non a diversa conclusione deve il Collegio pervenire con riguardo alla contestazione attorea circa la necessaria compresenza, nello svolgimento dell’attività per il trattamento delle banconote in sala-conta e nella movimentazione dei valori da e verso i locali di custodia, sempre di due addetti (anche se uno di loro non sia capo-turno, necessario invece il solo sabato).

Non sfugge al Collegio che tal regola sia stata espressamente (in modo inderogabile) posta dall’art. 1.5 del Provvedimento della Banca d’Italia del 22 giugno 2016 e, dunque, in epoca coincidente a quella dell’ispezione del 2016. Tuttavia, ciò non toglie che, al momento dell’ispezione stessa, la norma fosse già vigente e sul mancato concreto rispetto di essa si è appuntata l’attenzione della Vigilanza e del provvedimento impugnato, con riguardo al segmento d’attività ispettiva inerente alla sala-conta ed alla custodia dei valori. Sul punto l’appellante muove contestazioni non tanto sul fatto in sé dell’assenza di due addetti, ma su taluni aspetti di contorno, che però non sono dirimenti, come si vedrà tra un momento.

Infatti: a) si richiedono sempre due addetti, non un capo-turno, pure per il ritiro dei valori; b) è ben possibile la manipolazione delle banconote pure in un’area di massima sicurezza, tant’è vero che è richiesta la presenza contestuale di due addetti, che si controllano reciprocamente qual metodo di ridondanza dei sistemi di sicurezza già presenti (le telecamere); c) all’unico addetto fu chiesto non già d’entrare da solo nel caveau, bensì di portarne fuori i valori inerenti ad uno specifico soggetto versante e, se questa richiesta fosse stata da lui ritenuta contraria alla normativa e non fosse stato possibile chiudere la porta del caveau, egli sarebbe stato tenuto non a lasciar soli gli ispettori, ma ad accompagnarli fuori dalla sala-conta, fintanto che non fosse arrivato il secondo addetto, per poi tutti rientrarvi; d) al momento dell’ispezione la porta del caveau era già aperta (si apre alle h 6.00), ma ciò fu irrilevante, poiché il provvedimento interdittivo contestò solo l’accesso al caveau da parte di una sola persona; e) la successiva apposizione d’un cancello fu solamente un’ulteriore misura di sicurezza, anche a tutela degli stessi addetti, ma tal vicenda fu posteriore all’ispezione e, dunque, non rilevò direttamente ai fini delle irregolarità accertate del provvedimento nel frattempo emanato; f) l’attività ispettiva de qua fu svolta in base alla Guida per l’attività di controllo sul Gestore del Contante ed alle risultanze documentali acquisite (tra cui il registro delle presenze del personale), dal che l’inutilità e, anzi, l’impossibilità d’acquisire le registrazioni video delle telecamere, la cui permanenza nella memoria relativa era, come dovrebbe ben sapere l’appellante che ne è proprietaria ed utilizzatrice, limitata nel tempo e tale da non coprire comunque il tempo dei fatti in questione.

7. – Reputa il Collegio d’anteporre al quinto (concernente la domanda risarcitoria) la disamina del sesto motivo d’appello, essendo questo rivolto parte ricorrente ripropone i motivi ritenuti assorbiti dalla sentenza impugnata, che tuttavia sono anch’essi da rigettare.

Al § a) del verbale d’ispezione, si contestò all’appellante che «… le procedure operative, che pure non disciplinavano in maniera completa i controlli interni, erano disattese e non conosciute da tutti gli operatori né dagli stessi incaricati dei controlli…». Su tale punto, pare al Collegio che vi sia un fraintendimento, da parte dell’appellante, del significato, peraltro ben chiaro, del rilievo. Esso disse tre cose: a) le procedure operative non regolarono interamente come fare i controlli interni; b) esse erano comunque non osservate; c) esse erano al contempo misconosciute dal personale operativo e dai controllori. È certo vero che gli ispettori non fossero del tutto soddisfatti dalle procedure stesse, com’è vero pure che, in più parti, il ricorso in primo grado evidenziò le procedure emanate. Ma non fu questo il punto, emanare e formalizzare procedure di controllo interno è cosa ben diversa sia dal renderle comprensibili a chi debba rispettarle, sia dal darne soddisfacente attuazione: ciò fu il punto nodale della contestazione, non confutabile dal mero elenco delle misure assunte. Infatti, se regole e formazione non furono poi riscontrate nella concreta attività del personale e dei controllori, con ogni evidenza non raggiunsero l’obiettivo, anzi furono del tutto inutili e, dunque, non avrebbero potuto né tranquillizzare la Vigilanza, né tampoco essere un serio adempimento di quanto già nel 2015 era stato opposto all’appellante.

In pratica, l’ispezione del 2016 riscontrò la mancata effettiva padronanza di tali procedure da parte del personale, come, p. es., accadde agli accessi in sala-conta nei citati giorni di sabato e domenica, per il quali era stabilito l’accesso d’un addetto e d’un capo-turno e, rispettivamente, due addetti ma non fu rispettato, in violazione dei §§ 1.2 (risorse umane) e 1.3 (procedure per il trattamento del contante) del Provvedimento BI del 22 giugno 2016.

Non a diversa conclusione deve il Collegio pervenire circa il § d) del verbale d’ispezione, relativo al Responsabile dei controlli di II liv. (funzione formalizzata solo da aprile 2016), secondo cui questi: «… - limitava i propri accertamenti alla verifica delle giacenze e non aveva mai svolto gli altri controlli previsti dalle procedure interne; - gli accertamenti non riguardavano la totalità dei valori contenuti nel caveau: in un caso avevano riguardato i valori di una sola banca, in un altro quello di tre banche; - secondo quanto dichiarato, veniva contato il numero delle ballette e delle mazzette sfuse senza verifiche di dettaglio almeno a campione sulle materialità…». Poiché di ciò l’incaricato dei controlli di II liv. diede atto nei verbali del 13 e del 18 febbraio 2016, si deve concludere, come già fecero gli ispettori, che in entrambi i casi questi si limitò alla verifica solo documentale della corrispondenza delle banconote a quanto risultante dal numero di ballette e mazzette, senza quindi compiere alcun riscontro, neppure a campione, del contenuto delle une e/o delle altre. Il Collegio pure in questo caso non può concludere che, stante il § 1.4), cap. II) del citato provvedimento BI, tal metodo di verifica era non solo in sé insufficiente, ma neppure confacente a detta normativa BI per i controlli di II liv. sul riscontro materiale delle giacenze nel caveau, dunque praticamente inutili.

Dice l’appellante che le proprie dimensioni aziendali non richiedessero l’istituzione di controlli di III liv., sebbene tal funzione sia stata istituita. Non appare perspicua tal vicenda agli occhi del Collegio, poiché, se l’istituzione dei controlli di III liv. non era imposta all’impresa, sfugge il senso di tal materiale previsione. E sfugge ancor di più la ragione per cui, una volta istituita la posizione, il relativo incaricato esterno delle verifiche non ne conoscesse le procedure interne, essendosi egli limitato ad effettuare «… l’accertamento delle giacenze con modalità analoghe a quelle utilizzate dal responsabile della funzione di secondo livello…», esaminando, cioè, solo taluni clienti e senza effettuare accertamenti materiali.

8. – Lamenta l’appellante che vi fu un miglioramento della situazione nel 2016 rispetto a quanto emerse dall’ispezione del 2015. Non è vero: vi fu, come s’è visto un peggioramento, giacché, anche a voler considerare seri e non elusivi gli accorgimenti organizzativi messi in opera tra le due ispezioni, al più essi furono solo l’inizio d’una auto-riforma d’organizzazione e controllo, tutt’altro che convinta e completata quando accaddero i fatti problematici da cui scaturì l’ispezione del 2016 e che, in esito a quest’ultima, l’appellante non meritò altro che un giudizio «sfavorevole».

Dal che la manifesta infondatezza del decimo motivo di primo grado, relativo alla pretesa disparità di trattamento tra i provvedimenti adottati da BI in seguito agli accertamenti ispettivi del 2015 e del 2016, nel senso che i fatti contestati nel 2015 avevano evidenziato criticità ben più gravi di quelle del 2016, senza tuttavia, determinare un provvedimento interdittivo come quello del 9 agosto 2016, in esito alla seconda ispezione. Anche tal motivo ha poco senso, giacché l’ispezione del 2015 condusse ad un giudizio solo «parzialmente sfavorevole», essendo stato emanato un piano affinché l’appellante potesse superare le già serie criticità organizzative. Per contro, lo si è appena detto, tal programma correttivo fu solo enunziato, ma l’appellante non poté o non seppe tradurlo in metodi operativi e materiali realmente efficaci, tanto da meritarsi, per un verso, il testé citato giudizio «sfavorevole» e, per altro verso, la sanzione pecuniaria (com’è noto, confermata dalla Corte di appello di Roma) e la citata misura interdittiva. In tal contesto di debolezza organizzativa, ad onta delle rassicurazioni attoree del 22 marzo e del 30 maggio 2016 (pretesa rimozione di tali anomalie) e del manuale operativo «Procedure di gestione del processo operativo del Trattamento Valori», l’incendio delle banconote rafforzò l’esistenza di gravi e non risolte anomalie nelle prassi operative e nei metodi di controllo, evidentemente non riscontrate in precedenza, ove si trattò essenzialmente del mancato rispetto della normativa di settore ed interna. Ragionevole e commisurata a tal maggior gravità di contesto fu allora l’assunzione della citata misura interdittiva, specificamente collegata ai fatti materiali occorsi ed al diverso e ben più allarmante scenario organizzativo dell’appellante in esito all’ispezione del 2016.

Parimenti privo di pregio, se non addirittura inammissibile per difetto d’interesse, è l’undicesimo mezzo del gravame di primo grado, in quanto pretestuosa ne è la doglianza sulla genericità delle misure correttive previste dalla misura interdittiva e dalla nota BI (26 agosto 2016) sul piano attoreo degli interventi (in realtà, precisa e ricca di suggerimenti seri e ben implementabili) e sull’assenza di un termine entro cui tali misure sarebbero dovute esser attuate, con la conseguente temuta efficacia sine die dell’interdizione.

Al riguardo, quantunque collegati, i due atti di BI ebbero un effetto distinto. La misura interdittiva, nel vietare la reimmissione in circolazione delle banconote, volle proteggere gli interessi generali alla corretta circolazione del contante, ove pregiudicati, e i fatti accertati in sede ispettiva l’avevano evidenziato, da irregolarità operative del Gestore, donde l’immediatezza e l’urgenza del provvedere entro (9 agosto 2016) due giorni lavorativi dopo la conclusione dell’ispezione (5 agosto 2016) e, soprattutto, l’indicazione dell’ambito delle misure correttive richieste all’appellante Tal misura andava quindi letta in coerenza col contenuto del medesimo provvedimento, cioè con la dettagliata ricostruzione delle irregolarità riscontrate in sede ispettiva. La nota BI del successivo 26 agosto, in risposta al piano attoreo degli interventi, prendendo atto delle misure già adottate da detta Società, indicandone le perduranti carenze ed indicando i correttivi per superarle. Dopo l’interlocuzione con la stessa Società e con nota del 13 settembre 2016, BI revocò la misura interdittiva, avendone letto e condiviso il dettaglio degli interventi messi in campo dalla Società stessa per superare ogni criticità fin allora esistenti. Non è chi non veda come solo grazie ai correttivi di BI al piano attoreo degli interventi ed alla misura interdittiva, l’appellante ha cessato le sue pratiche anomale, riacquistando il credito che le spettava, nel corso di poche settimane nell’estate 2016.

Dal che la manifesta infondatezza della domanda risarcitoria, visto che l’auto-correzione guidata dell’appellante verso comportamenti non più anomali ha dimostrato la giustezza, la congruenza al fine e l’efficacia dell’attività di vigilanza di BI, sì da rendere, se non pretestuosi, privi d’ogni serio appiglio giuridico e fattuale, i contenuti della replica dell’appellante in data 30 agosto 2021. È appena da soggiungere, ben lo ha detto il TAR, come sia consustanziale alla natura cautelare della citata determinazione interdittiva la successiva specificazione, in contraddittorio con l’appellante, delle misure di modifica ed adeguamento di essa alle prescrizioni discendenti dalla Vigilanza e via specificate nell’ambito di tal interlocuzione, sì da giungere alla revoca della misura ed alla sanzione.

9. – L’appello va così rigettato. Le spese del presente grado di giudizio seguono, come di regola, la soccombenza e son liquidate in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (sez. VI), definitivamente pronunciando sull'appello (ricorso NRG 4424/2019 in epigrafe), lo respinge.

Condanna l’appellante al pagamento, a favore della Banca d’Italia resistente e costituita, delle spese del presente grado, che sono nel complesso liquidate in € 6.000,00 (Euro seimila/00).

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio del 4 novembre 2021, con l'intervento dei sigg. Magistrati:

Hadrian Simonetti, Presidente FF

Andrea Pannone, Consigliere

Silvestro Maria Russo, Consigliere, Estensore

Alessandro Maggio, Consigliere

Dario Simeoli, Consigliere

L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
Silvestro Maria Russo Hadrian Simonetti


IL SEGRETARIO