Pubblicato il 15/05/2026
                                                                                                                                                                                                 N. 09078/2026 REG.PROV.COLL.

                                                                                                                                                                                                  N. 03167/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Prima Quater)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3167 del 2023, integrato da motivi aggiunti, proposto da
-OMISSIS-., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Gianluigi Pellegrino, Arturo Testa, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia, come da procura in atti;

contro

Anac Autorita' Nazionale Anticorruzione, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

Asl Bt, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Andrea Scarpellini Camilli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia, come da procura in atti;

per l'annullamento

Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

- del provvedimento prot. n. 0001701 del 10.01.2023, con cui l''Autorità Nazionale Anticorruzione - SG - USANSOA - Sanzioni SOA e operatori economici qualificati e annotazioni ha disposto l''inserimento nel casellario informatico ANAC dell''annotazione a carico di -OMISSIS-. relativa all''applicazione di penali da parte dell''Azienda Sanitaria Locale BT;

- di ogni altro atto connesso, consequenziale o presupposto, ancorché non conosciuto, tra cui in particolare la nota prot. n. 64538 del 05.08.2022, recante comunicazione di avvio del procedimento.

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da -OMISSIS-. il 19/6/2023:

- del provvedimento prot. n. 0034592 del 05.05.2023, con cui l''Autorità Nazionale Anticorruzione - SG - USANSOA - Sanzioni SOA e operatori economici qualificati e annotazioni, concludendo il procedimento attivato su istanza di autotutela presentata dalla ricorrente -OMISSIS-. per l''annullamento dell''annotazione impugnata con il ricorso introduttivo, ha disposto per la sua conferma integrandone i contenuti.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Anac Autorita' Nazionale Anticorruzione e di Asl Bt;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 8 maggio 2026 il consigliere Achille Sinatra e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. – Con ricorso notificato il 9 febbraio 2023 e depositato il successivo giorno 22, Cosmopol s.p.a., società attiva nel settore dei servizi di vigilanza privata, ha impugnato il provvedimento prot. n. 0001701 del 10 gennaio 2023,con cui l’Autorità Nazionale Anticorruzione ha disposto l’inserimento nel casellario informatico ANAC dell’annotazione a suo carico di relativa all’applicazione di penali da parte dell’Azienda Sanitaria Locale BT nell’ambito dell’ “Appalto del servizio di vigilanza armata nelle strutture della ASL BT e vigilanza armata e non armata per la REMS presso l’ex P.O. di Spinazzola”, lotti 1, 2 3, 4.

2. – Il ricorso introduttivo è affidato ad un unico motivo , con cui la società si duole della asserita assenza di autonoma istruttoria, da parte di ANAC, in ordine ai fatti contestati dalla stazione appaltante all’affidataria, che hanno dato luogo alle penali; della violazione del conseguente onere motivazionale; della eziologia delle irregolarità commesse, che sarebbe da ricercare in cause non dipendenti dalla volontà dell’operatrice economica, ossia dall’indebito incremento delle richieste dell’appaltante rispetto a quanto contrattualmente stabilito (tanti che la società avrebbe dovuto impiegare 33 addetti in aggiunta ai 27 originariamente previsti), anche sotto il profilo temporale, e ciò pur in presenza della contestuale richiesta del c.d. quinto d’obbligo, e ciò nel recente contesto pandemico; denunzia quindi violazione del principio di proporzionalità, lamentando inoltre che ANAC ha fatto riferimento, nel formulare l’annotazione, anche alle penali relative al Lotto 3 dell’appalto affidato dalla ASL BT, nonostante fosse stata proprio quest’ultima a specificare espressamente in sede di segnalazione che, “in riferimento al contratto di cui al lotto 3, l’importo delle penali applicate NON è superiore all’1 per cento dell’importo netto contrattuale (comprensivo delle opzioni ed estensioni esercitate), inoltre, NON è superiore a 5.000 euro: tanto costituirebbe violazione delle Linee guida ANAC n. 6/2020 che escludono la rilevanza delle penali di importo inferiore all’1% del valore del contratto.

3. – Con ricorso per motivi aggiunti notificato il 5 giugno 2023 e depositato il successivo giorno 19, dopo avere introdotto un giudizio davanti al Tribunale di Brindisi per la contestazione delle penali irrogatele, Cosmopol ha impugnato il provvedimento prot. n. 0034592 del 05.05.2023, con cui l’Autorità Nazionale Anticorruzione, concludendo il procedimento attivato su istanza di autotutela presentata dalla ricorrente per l’annullamento dell’annotazione impugnata con il ricorso introduttivo, ha confermato l’annotazione a carico della ricorrente.

L’unico motivo aggiunto ripercorre, illustrandole ulteriormente, le censure proposte nel ricorso introduttivo contro l’atto per cui era stata richiesto l’esercizio dei poteri di autotutela.

4. – ANAC si è costituita in resistenza eccependo, con memoria ex art. 73 c.p.a., chiedendo il rigetto del ricorso e dei motivi aggiunti.

La ricorrente ha depositato memoria di replica in cui ha ribadito i propri assunti, principalmente evidenziando l’irrilevanza delle penali inferiori all’1% giornaliero ai fini dell’annotazione e ribadendo che il servizio si sarebbe svolto senza soluzioni di continuità.

5. – Il ricorso è passato in decisione all’udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato dell’8 maggio 2026.

6. – Il ricorso introduttivo deve essere dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse, atteso che con esso Cosmopol ha impugnato un provvedimento di annotazione rispetto al quale ha successivamente formulato un’istanza di autotutela, a seguito della quale ANAC ha emesso un nuovo provvedimento, datato 5 maggio 2023, che ha in tutto sostituito il precedente.

7. – L’interesse processuale di Cosmopol si è pertanto concentrato sui motivi aggiunti.

Tale atto d’impugnazione è infondato.

Va innanzitutto evidenziato, sotto il profilo del dedotto difetto di autonome istruttoria e motivazione, che nell’atto del 5 maggio 2023 l’ANAC ha ribadito quanto già evidenziato nel precedente provvedimento del 10 gennaio 2023, in cui -attesa l’assenza di deduzioni endoprocedimentali della società- l’Autorità aveva, in effetti, dato conto delle ragioni che avevano indotto la stazione appaltante all’irrogazione delle penali (legate principalmente alle numerose assenze degli addetti alla commessa, non giustificate dall’appaltatrice con riferimento agli esiti della pandemia, bensì a cause di assenza ordinarie e non da quest’ultima discendenti, cui l’operatrice economica si era impegnata, in sede di offerta, a sopperire).

Tuttavia, ANAC non si era limitata a riportare acriticamente le osservazioni dell’ASL BT, ma aveva supportato le stesse mediante autonome valutazioni basate -con riferimento alle contestazioni su ricordate-.

Essa, al contrario, si era soffermata (in ciò ribadendo i propri assunti nell’atto del 5 maggio 2023) sui seguenti argomenti, svolgendo considerazioni autonome su di essi, come di seguito riportate in estrema sintesi:

- sulla utilità della segnalazione, che è quella di rendere note a tutte le stazioni appaltanti gli inadempimenti di cui si sia macchiato un operatore economico presente sul mercato, al fine di evidenziare limiti di affidabilità dello stesso, ed a questo fine ha richiamato dei riferimenti giurisprudenziali;

- sulla rilevanza della soglia d’importo delle penali pari all’1% del valore dell’appalto, che, secondo le linee guida n. 6\2020, non segna il limite al disotto del quale ANAC non può iscrivere annotazioni né quello che segna il grave illecito professionale ai sensi dell’allora vigente d.lgs. n. 50\2016, bensì la soglia oltre la quale sorge l’obbligo di segnalazione a carico della stazione appaltante, segnalando, a questo fine, giurisprudenza secondo la quale la percentuale deve essere calcolata sul singolo ordinativo e non sul valore complessivo di una convenzione che ne preveda più d’uno;

- sui presupposti per riconoscere la causa di forza maggiore ai sensi della deliberazione ANAC n. 227\2022, con riferimento ai principi del commercio internazionale per cui ricorre forza maggiore nei casi in cui vi siano l’estraneità dell’accadimento dalla sfera di controllo dell’obbligato, la imprevedibilità dello stesso al momento della conclusione del contratto e la insormontabilità del fatto impediente e dei suoi esiti, e tutto ciò senza che la società avesse provato la sussistenza di tali elementi con riferimento alle assenza dal servizio degli addetti alla commessa;

- sulla rilevanza ai sensi dell’art. 213 comma 10 d.lgs. n. 50\2016 delle circostanze addotte dalla stazione appaltante a supporto delle penali irrogate, in punto di non manifesta infondatezza e utilità rilevate mediante accertamento condotto in concreto, anche in relazione alla mancata prova della riferibilità al covid-19 delle assenze dal servizio e alla mancata redazione giornaliera dei verbali di irregolarità nello svolgimento della commessa in relazione a tali fatti da parte dell’appaltatrice, in violazione dell’art. 5 del CSA.

Inoltre, nel provvedimento del 5 maggio 2023 vi è espressa trattazione della questione relativa alla soglia dell’1% delle penali, qui ribadita alla luce dell’art. 8 comma 2 lettera b del Regolamento del casellario di lavori, servizi e forniture di ANAC, per cui deve seguire l’annotazione nel caso in cui vi sia risoluzione del contratto per grave inadempimento, anche se contestato in giudizio, se l’importo delle penali, anche cumulativamente, superi l’1% dell’importo contrattuale o per altri comportamenti indice di gravi carenze professionali.

In definitiva, l’esame della motivazione dell’atto gravato smentisce le doglianze della ricorrente in ordine al preteso acritico recepimento delle osservazioni della stazione appaltante e al conseguente difetto di istruttoria.

8. – Peraltro non risultano, alla luce della suddetta motivazione, fondate neppure le doglianze legate alla asserita causa di forza maggiore che avrebbe dato luogo agli inadempimenti (la pandemia da covid-19) e alla mancata considerazione delle deduzioni procedimentali della ricorrente.

Ed infatti non risultano concretamente smentite dalla ricorrente le considerazioni di ANAC relative alla completa assenza di documentazione attestante assenze dovute al fenomeno pandemico rispetto agli addetti alla commessa, limitandosi (anche) le deduzioni contenute nell’istanza di autotutela a ribadire gli assunti che sul punto erano stati formulati nel ricorso introduttivo precedentemente notificato.

Non risulta superata neppure la affermata applicazione, da parte di ANAC, dei principi precedentemente sanciti dall’Autorità in tema di ricorrenza delle causa di forza maggiore atte a giustificare l’inadempimento della commessa e -di conseguenza- a scongiurare l’applicazione di penali e la conseguente annotazione, atteso che Cosmopol non ha in alcun modo documentato nè l’estraneità dell’accadimento dalla sua sfera di controllo, né la imprevedibilità dello stesso al momento della conclusione del contratto, né la insormontabilità del fatto impediente e dei suoi esiti.

In definitiva, risulta rispettato il precetto giurisprudenziale (T.A.R. Lazio Sez. stralcio, 18/10/2024, n. 18065) per cui in ordine al potere di annotazione ex art. 213, comma 10, del D.Lgs. n. 50 del 2016 l'Autorità è tenuta ad apprezzare la non manifesta infondatezza dei fatti oggetto di segnalazione, oltreché la loro utilità in considerazione delle finalità per cui è istituito il Casellario, invece è escluso che la stessa possa sostituirsi al Giudice competente a valutare nel merito la sussistenza dell'inadempimento e/o dell'illecito contestato all'operatore (ovvero, a valutare la legittimità del provvedimento oggetto di annotazione), attività che esula dal corretto esercizio del potere di annotazione.

9. – Infine, le censure di Cosmopol non possono trovare accoglimento neppure in relazione alla pretesa soglia di annotazione pari all’1% dell’importo contrattuale e, in generale, alla asserita inutilità dell’annotazione nel caso di specie (anche in relazione alla asserita violazione del principio di proporzionalità) per quanto detto in precedenza.

Come detto, ANAC può e deve limitarsi a constatare la non manifesta infondatezza degli addebiti addossati all’operatore economico.

Considerato che nel caso in esame tale onere è stato assolto in sede motivazionale, come sopra esposto, la sostanziale e rilevata mancanza di giustificazioni degli inadempimenti contestati a Cosmopol consente di ritenere che l’Autorità (pur in assenza di illeciti professionali gravi, che comportano un onere motivazionale alleggerito per l’Autorità) abbia correttamente valutato che l'incisione dell'interesse imprenditoriale all'integrità della propria immagine, determinata dall'iscrizione nel casellario, risponde, nel caso di specie, ai principi di proporzionalità e ragionevolezza; con la conseguente prevalenza dell’interesse pubblico alla conoscibilità degli inadempimenti da parte dell’impresa.

10. – In conclusione, il ricorso introduttivo è improcedibile, mentre i motivi aggiunti sono infondati.

Le spese seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima Quater), respinge il ricorso in epigrafe.

Condanna la ricorrente al pagamento delle spese di lite che liquida forfetariamente in euro 1.000,00 (mille\00) oltre IVA e CPA se dovute per ciascuna delle parti resistenti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 8 maggio 2026 con l'intervento dei magistrati:

Achille Sinatra, Presidente FF, Estensore

Filippo Maria Tropiano, Consigliere

Pierluigi Tonnara, Referendario


IL PRESIDENTE, ESTENSORE
Achille Sinatra



IL SEGRETARIO