Pubblicato il 13/02/2025
                                                                                                                                                                                                                                                                N. 01181/2025 REG.PROV.COLL.
                                                                                                                                                                                                                                                                N. 02054/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania
(Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2054 del 2024, proposto da
Over Security S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, in relazione alla procedura CIG 9822124124, rappresentata e difesa dall'avvocato Olimpia Napolitano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Abc Acqua Bene Comune Azienda Speciale, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Andrea Napolitano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Union Security S.r.l., non costituita in giudizio;
per l'annullamento della nota prot DT/PS n. 63 del 14/03/2024 di esclusione dalla procedura aperta telematica per l’affidamento del Servizio di Vigilanza armata dei manufatti ABC in Provincia di Avellino, Benevento, Caserta e Napoli. CIG 9822124124.

Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio di Abc Acqua Bene Comune Azienda Speciale;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 5 febbraio 2025 la dott.ssa Germana Lo Sapio e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La società ricorrente ha partecipato alla procedura aperta telematica per l’affidamento dell’appalto di servizi di vigilanza armata degli immobili dell’azienda speciale resistente ABC, situati nelle Province di Avellino, Benevento, Caserta e Napoli (PA 2022/245) –CIG 9822124124.
2. Si è posizionata terza in graduatoria, con un punteggio complessivo di 85,79, ma, unitamente ad altre offerte di operatori concorrenti, la sua offerta economica è stata ritenuta sospetta di anomalia ed è quindi stato avviato il subprocedimento di cui all’art. 97 comma 6 del d. lgs. 50/2016 (disposizione applicabile ratione temporis), nel corso del quale la ricorrente ha formulato le proprie giustificazioni.
3. A conclusione della fase di verifica, la Stazione appaltante ha adottato il provvedimento di esclusione, impugnato nel presente giudizio e recante la seguente motivazione: “dall’analisi del costo orario dichiarato si rileva che l’O.E. si è discostato in maniera rilevante rispetto al valore economico medio riportate nelle Tabelle Ministeriali di riferimento. Infatti si rileva che l’O.E., nella determinazione del monte ore lavorato annuale, ha utilizzato le ore del monte ore teorico, riportato dalle Tabelle Ministeriali di riferimento, invece delle ore effettive e, pertanto, non ha tenuto conto di tutte le voci relative alle ore non lavorate dal singolo dipendente, sempre riportate nelle Tabelle Ministeriali di riferimento. Lo scostamento delle voci predeterminate nella Tabella Ministeriale utili alla determinazione delle ore annue mediamente lavorate deve essere ragionevole non eccessivo e né tantomeno del tutto annullato. Le riduzioni consistenti o l’annullamento di tali voci non può essere accolto in fase di analisi dell’offerta, in quanto non possono essere escluse dalla base di calcolo per la loro rilevanza ai fini della determinazione del costo orario. In altri termini lo scostamento delle ore, utili alla determinazione della base di calcolo delle ore annue mediamente lavorate, indicate dall’O.E. rispetto a quelle presenti nella tabella del Ministero del lavoro e delle politiche sociali, risulta essere non accettabile in quanto eccessivo, non ragionevole e né tantomeno giustificabile. Pertanto, il costo orario che si determina, non risulta accettabile e congruo per l’appalto de quo. La Commissione ritiene che tali elementi specifici di anomalia incidano negativamente sulla serietà, sostenibilità e realizzabilità dell’offerta e conseguentemente sulla congruità della stessa” (le tabelle richiamate in motivazione sono quelle ministeriali di cui all’art. 23 del D.lgs. 50/2016 “Costo medio orario per il personale dipendente da istituti ed imprese di vigilanza privata e servizi fiduciari – Servizio Tecnico Operativo”).
4. La predetta motivazione è pertanto articolata su due punti: a) il metodo di calcolo del costo della manodopera, erroneamente effettuato sulla base del “monte ore teorico” invece che del monte delle ore effettive (mediamente lavorate), poiché la società non avrebbe “tenuto conto di tutte le voci relative alle ore non lavorate dal singolo dipendente”; b) il rilevante e non giustificato scostamento del predetto costo rispetto a quello medio contenuto nelle tabelle ministeriali, con conseguente complessiva incongruità dell’offerta economica.
5. Con ordinanza collegiale del 24 luglio 2024, n. 4357, il Collegio ha disposto verificazione, al fine di accertare quale sia stato il metodo di calcolo operato dall’impresa nella sua offerta – emergendo in contraddittorio una divergente valutazione - ed a quale scostamento rispetto alle tabelle richiamate esso abbia pertanto condotto, precisando, nella medesima ordinanza, i parametri normativi di riferimento, che si richiamano in questa sede.
6. Va infatti precisato preliminarmente che l'art. 23, comma 16, del D. Lgs. n. 50 del 2016, applicabile alla fattispecie in esame, dispone che "per i contratti relativi a lavori, servizi e forniture, il costo del lavoro è determinato annualmente, in apposite tabelle, dal Ministero del lavoro e delle politiche sociali sulla base dei valori economici definiti dalla contrattazione collettiva nazionale tra le organizzazioni sindacali e le organizzazioni dei datori di lavoro comparativamente più rappresentativi, delle norme in materia previdenziale ed assistenziale, dei diversi settori merceologici e delle differenti aree territoriali", ma i valori indicati dalle predette tabelle ministeriali sul costo del lavoro non hanno carattere cogente ed inderogabile, essendo invece consentiti motivati scostamenti dai medesimi (Cons. Stato, sez. V, 28.1.2019, n. 690) e quindi le offerte che si discostino dai costi medi del lavoro indicati nelle tabelle, predisposte dal Ministero del Lavoro, possono considerarsi anormalmente basse soltanto qualora la discordanza sia considerevole ed ingiustificata.
In particolare, il calcolo del costo della manodopera funzionale alla verifica di anomalia delle offerte si compone di due operazioni principali: va dapprima stimato il costo medio orario effettivo (dividendo, cioè, la retribuzione lorda annuale per il numero di ore effettive di lavoro: Cons. Stato, V, 12 giugno 2017, n. 2815; II, 2 marzo 2015, n. 1020; 13 dicembre 2013, n. 5984; cfr. anche Id., III, 20 novembre 2019, n. 7927; V, 13 novembre 2020, n. 6987; VII, 3 febbraio 2022, n. 764); successivamente, occorre moltiplicare tale valore medio per il numero totale delle ore lavorative offerte all’amministrazione (o da questa richieste), e cioè le ore effettivamente garantite per l’esecuzione della prestazione (Cons. Stato, III, 25 novembre 2016, n. 4989; 21 luglio 2017, n. 3623; 2 marzo 2017, n. 974; cfr. al riguardo, in termini generali, anche Cons. Stato, V, 9 giugno 2022, n. 4708) (Cons. Stato, sez. V, 14 febbraio 2024, n. 1497; seppure la fattispecie concreta era disciplinata dal vigente d.lgs. 36/2023, tali criteri sono stati ampiamente ribaditi anche con riferimento al previgente d.lgs. 50/2016);
7. Con la medesima ordinanza è stato individuato, quale organismo verificatore, ex art. 66 c.p.a. il Ministero del Lavoro, Direzione generale della tutela delle condizioni del lavoro e delle relazioni industriali, con facoltà di delega ad un funzionario dell’ufficio (non è stata prevista la sub-delega da parte del funzionario individuato) e sono stati formulati i seguenti quesiti:
a) esaminati tutti gli atti del giudizio, ivi comprese l’offerta economica e le giustificazioni già depositate nel corso del procedimento nonché la relazione tecnica allegata al ricorso, dica il verificatore quale è stato il metodo di calcolo seguito dall’impresa ricorrente per quantificare il costo della manodopera contenuto nell’offerta;
b) dica, in particolare, se è stato conteggiato solo il monte ore teorico, come indicato dalla stazione appaltante, o se il conteggio del costo complessivo tiene conto anche del costo medio orario effettivo e quindi dell’incidenza delle assenze retribuite e, in caso positivo, come sia stato effettuato tale calcolo;
c) specifichi a quale metodologia di calcolo corrisponda il monte ore di 2076 cui si riferiscono i giustificativi e se incida sullo stesso la tipologia dei turni di lavoro considerati dalla società offerente;
d) dica all’esito della verifica a quanto ammonti lo scostamento delle ore, poiché tale scostamento non è stato quantificato, ma è stato ritenuto eccessivo ed irragionevole dalla Stazione appaltante “rispetto a quelle presenti nella tabella del Ministero del lavoro e delle politiche sociali”.
8. Con istanza del 31 luglio 2024, il verificatore – che con nota prot. n. 9396 del 26 luglio 2024 ha esercitato la propria facoltà di delega, in favore della Dott.ssa Rosanna Margiotta, dirigente della Divisione III – ha chiesto la proroga dei termini assegnati per il deposito della relazione, originariamente fissato al 15 settembre 2024, sulla base di articolati motivi e tale istanza è stata accolta con ordinanza del 5 settembre 2024, n. 4833.
Con successiva ordinanza collegiale del 7 novembre 2024 n. 5977 è stata ulteriormente differita la data di conclusione delle operazioni di verificazione, in accoglimento della relativa istanza del verificatore del 18 settembre 2024.
Deve rilevarsi anche che, con nota depositata in data 8 novembre 2024, la dott.ssa Margiotta, delegata alle operazioni di verificazione, ha comunicato di avvalersi di tre funzionari dell’ufficio per lo svolgimento dell’incarico, non formulando una richiesta in tal senso (la successiva camera di consiglio del 4 dicembre 2024 ha avuto ad oggetto esclusivamente la decisione sull’istanza di correzione materiale, relativa alla data della successiva pubblica udienza, indicata nel 4 anziché nel 5 febbraio 2025).
9. In data 14 gennaio 2025, è stata depositata la relazione conclusiva del verificatore e all’udienza del 5 febbraio 2025 il ricorso è stato trattenuto in decisione.
10. Il ricorso è infondato.
11. Gli esiti della verificazione sono pienamente condivisibili in quanto frutto di un’analisi accurata e dettagliata, condotta con una metodologia rigorosa e coerente con i parametri normativi di riferimento, nonché pienamente rispondente ai quesiti formulati, offrendo così una valutazione oggettiva e fondata sugli elementi istruttori acquisiti, dalla quale non vi è motivo di discostarsi.
12. In sintesi, la verificazione ha confermato la non congruità dell'offerta presentata da Over Security S.r.l., evidenziando come il costo della manodopera sia stato sottostimato, rispetto ai parametri stabiliti dalle Tabelle Ministeriali e dal CCNL vigente.
L’analisi documentale condotta dal verificatore ha rilevato che l’impresa ha utilizzato un monte ore effettivo molto più elevato, non in linea con quello previsto per le prestazioni di servizio di vigilanza armata – oggetto del bando di gara – con il conseguente calcolo al ribasso dei costi del lavoro, che confermano la ragionevolezza tecnica della valutazione di insostenibilità economica effettuata dalla stazione appaltante.
13. La relazione conclusiva del verificatore costituisce parte integrante della presente motivazione, nella parte in cui conferma la valutazione di inattendibilità dell’offerta della ricorrente. Per esigenze di sinteticità, imposte dal rito, può sottolinearsi in questa sede che:
-parte ricorrente ha adottato, nel conteggio, un monte ore teorico (2.076 ore annue, monte ore riferito espressamente nelle proprie giustificazioni) ed un monte ore mediamente lavorate di 1604, ma tali parametri si riferiscono alle tabelle ministeriali per il personale dei "Servizi Fiduciari", invece del monte di 1.578 ore annue effettivamente lavorate, previste per la Vigilanza Armata nelle Tabelle Ministeriali (parametro identico, a prescindere dalla modalità di turno prescelta; cfr. tabella allegata alla verificazione a pag. 15) che tengono conto delle assenze previste contrattualmente, come ferie, festività, malattie, assenze comunque previste da specifiche disposizioni di legge.
Nello specifico, la Over Security srl nelle sue giustificazioni fa esplicito riferimento del monte ore teorico di 2.076 e non si rinviene, invece, nessuna indicazione precisa sul divisore utilizzato per determinare il costo medio orario. Tuttavia, secondo quanto riportato dal verificatore, dalle tabelle allegate alle giustificazioni si evince aritmeticamente che il divisore utilizzato dalla ricorrente per determinare il costo medio orario è proprio pari a 1.604 ore (il dato è stato ricavato in sede di verifica, e non era stato allegato pertanto in sede procedimentale). Conseguentemente, si può affermare che nel calcolo del costo complessivo la Società Over Security srl ha tenuto conto delle ore effettivamente lavorate e non del solo monte ore teorico, ma ha utilizzato ore mediamente lavorate relative alla Tabella Ministeriale dei Servizi Fiduciari in luogo del monte ore effettivo delle Tabelle relative alla Vigilanza Armata, così estendendosi la divergenza tra la quantificazione del costo tabellare di riferimento secondo la gara in oggetto e quella concretamente offerta, per effetto della sovrastima delle ore effettivamente lavorate, con una differenza di monte ore di 26.
In merito alla ritenuta eccessiva divergenza, oggetto di specifico quesito, tra il costo stimato al ribasso, per effetto dell’aumento delle ore lavorate, e il costo tabellare è pienamente condivisibile sotto il profilo tecnico-economico l’osservazione del verificatore, secondo cui “riduzioni anche minime delle ore di assenza possono comportare significative ed inappropriate riduzioni del costo orario”.
In sintesi, il verificatore rappresenta che il costo totale che risulterebbe utilizzando il divisore tabellare (1578) sarebbe pari a 1.328.896,80 euro, mentre la ricorrente aveva offerto un costo complessivo di 1.168.000,00 (e la differenza di 160.896,80 è di gran lunga più elevata rispetto all’utile esposto in sede di giustificativi pari a 16.000 euro), così corroborando l’insostenibilità economica dell’offerta e quindi la legittimità dell’esclusione.
14. A conforto della corretta valutazione di insostenibilità economica della stazione appaltante, il verificatore ha anche precisato che nel Capitolato, punto 5.2.1, si prevede espressamente l’applicazione del trattamento economico e normativo stabilito dai CCNL nazionali e territoriali, in vigore per settore e zona in cui si eseguono le prestazioni, in conformità alle previsioni di cui all’art. 30, commi 3 e 4, del d.lgs. n. 50/2016 e che, nello specifico – e non avendo parte ricorrente sul punto dedotto alcunché –il CCNL rinnovato ed integrato nel mese di maggio 2023 già prevede aumenti, da applicarsi nel periodo di riferimento di esecuzione della commessa, scaglionati a partire dal giugno 2023 e con successive tranches anche per il 2024, 2025 e 2026, i quali non sarebbero stati considerati nel conteggio.
15. In conclusione, sulla base della approfondita ricostruzione anche dei parametri non indicati, ma implicitamente contenuti nei calcoli dei costi della manodopera dell’offerta della ricorrente, è stata confermata la ragionevolezza tecnica della valutazione operata dalla stazione appaltante, il cui sindacato è oggetto del presente scrutinio, nei limiti della natura tecnico-discrezionale di tale determinazione (“In merito al procedimento di verifica dell'anomalia delle offerte, il giudice amministrativo può sindacare le valutazioni compiute dalla Pubblica amministrazione sotto il profilo della loro logicità e ragionevolezza e della congruità dell'istruttoria, ma non può operare autonomamente la verifica della congruità dell'offerta presentata e delle sue singole voci, poiché, così facendo, invaderebbe una sfera propria della Pubblica amministrazione, in esercizio di discrezionalità tecnica” - Cons. Stato, Sez. III, 3 gennaio 2025, n. 30).
16. Il ricorso va pertanto rigettato.
17. Le spese del giudizio possono essere compensate, in ragione del doveroso approfondimento istruttorio svolto tramite la verificazione, resosi necessario anche per effetto della succinta motivazione, sottesa al provvedimento impugnato.
Deve invece porsi a carico della ricorrente, in ragione del principio della soccombenza, il compenso per la verificazione, da liquidarsi con separato decreto.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta.
Compensa le spese di lite tra le parti.
Pone a carico della ricorrente il compenso per il verificatore, da liquidarsi con separato decreto.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 5 febbraio 2025 con l'intervento dei magistrati:
Paolo Severini, Presidente
Alfonso Graziano, Consigliere
Germana Lo Sapio, Consigliere, Estensore  
 
L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
Germana Lo Sapio Paolo Severini
 
 
 
 
 
IL SEGRETARIO